Finanzierung der Sozialen Pflegeversicherung
Das BAS verwaltet den Ausgleichsfonds der sozialen Pflegeversicherung. Dieses Sondervermögen steht allen Pflegekassen gemeinsam zu. Es dient der Erfüllung besonderer Finanzierungsaufgaben, in erster Linie der Durchführung des Finanzausgleichs zwischen den Pflegekassen.
Finanzentwicklung und Reformkontext
Schwierige Liquiditätssituation zu Beginn des Jahres
Zum 1. Januar 2025 nutzte die Bundesregierung erstmals die gesetzliche Möglichkeit, den Beitragssatz zur Sozialen Pflegeversicherung durch eine Verordnung anzupassen. Der Beitragssatz wurde um 0,2 Prozentpunkte auf bundeseinheitlich 3,6 Prozent der beitragspflichtigen Einnahmen der Mitglieder erhöht. Hintergrund war, dass sich die Finanzlage der Sozialen Pflegeversicherung als sehr kritisch dargestellt hatte. Ursächlich hierfür waren insbesondere ein pandemie- und demografiebedingt verringerter Mittelbestand sowie deutlich gestiegene Leistungsausgaben.
Dennoch musste das BAS, das die Mittel des Ausgleichsfonds verwaltet, bereits zu Beginn des Jahres 2025 das Verfahren des Finanzausgleichs anpassen. Nur so konnte es sicherstellen, dass den Pflegekassen weiterhin ausreichend Liquidität zur Verfügung steht. Ohne diese Änderungen, die die Verteilung der Mittel und der Defizitausgleichslasten innerhalb der Sozialen Pflegeversicherung betreffen, hätte der Finanzausgleich nicht durchgeführt werden können. Anlass für die Anpassung des Verfahrens war die Haushaltsplanung der Pflegekassen für das Jahr 2025. Der Liquiditätsbedarf der Pflegekassen richtet sich maßgeblich nach ihrer Ausgabenprognose, die gegenüber dem Jahr 2024 um 6,7 Prozent anstieg.
Das BAS senkte ab Februar 2025 die Ausgabendeckungsquote für das Soll an Betriebsmitteln auf das 0,4-Fache einer Monatsausgabe der Pflegekassen. Zusammen mit dem unveränderlichen Rücklage-Soll in Höhe des 0,5-Fachen einer Monatsausgabe lag das (Gesamt-)Soll an Betriebsmitteln und Rücklagen nach den Haushaltsplänen der Pflegekassen erstmals unter dem Wert von einer Monatsausgabe. Anhand dieses Mittel-Solls bestimmt das BAS den Betrag, den eine Pflegekasse aus Mitteln des Ausgleichsfonds erhält, wenn ihr - gemessen an deren Einnahmen und Ausgaben des Vormonats - weniger Mittel zur Verfügung stehen, als sie an Betriebsmitteln und Rücklagen vorhalten muss.
Auch wenn die Pflegekassen damit praktisch ohne Rücklagen wirtschaften mussten, verfügten sie im gesamten Jahr 2025 stets noch über ausreichend Liquidität. Das hängt mit der untermonatlichen Entwicklung ihrer Liquidität zusammen. Größere Ausgaben werden oft erst nach dem Finanzausgleich fällig, den das BAS jeweils zur Mitte des Monats durchführt. Nur einer Pflegekasse bewilligte das BAS erstmals im Februar 2025 eine Finanzhilfe, um mögliche Liquiditätsengpässe sicher auszuschließen. Diese Finanzhilfe gewährte das BAS jeweils als monatlich wiederkehrende teilweise Abschlagszahlung und rechnete sie im folgenden Finanzausgleich wieder an.
Der Februar 2025 nahm damit in mehrfacher Hinsicht eine besondere Rolle ein: Die Senkung der Ausgabendeckungsquote verschob Liquidität zugunsten des Ausgleichsfonds. Gleichzeitig verschob sich – wie in jedem Februar – Liquidität zugunsten der Pflegekassen. In diesem Monat galten erstmals die Bedarfswerte aus der aktuellen Haushaltsplanung, die im neuen Jahr regelmäßig höher ausfallen. Zudem stellte eine Pflegekasse erstmals einen Antrag auf Finanzhilfe.
Kennzahlen und weitere Entwicklung
Trotz der genannten Maßnahmen des Verordnungsgebers und des BAS blieb die Finanzsituation wegen weiterhin hoher Ausgaben im Verlauf des Jahres 2025 und bis heute sehr angespannt. Der Mittelbestand des Ausgleichsfonds lag zum Monatsende in den ersten drei Quartalen bei durchschnittlich lediglich rund 748 Mio. Euro. Die Pflegekassen verfügten im selben Zeitraum zum Monatsende bei rund 4,248 Mrd. Euro. Zusammengenommen betrug der Mittelbestand der Sozialen Pflegeversicherung in den ersten drei Quartalen zum Monatsende durchschnittlich rund 4,996 Mrd. Euro. Das entsprach etwa dem 0,8-Fachen einer Monatsausgabe der Pflegekassen.
Vor diesem Hintergrund ergriff der Gesetzgeber im Herbst 2025 Maßnahmen, um die Liquidität des Ausgleichsfonds zu sichern:
Zum einen gewährte der Bund dem Ausgleichsfonds im Oktober auf Grundlage des Haushaltsgesetzes 2025 ein nicht zu verzinsendes Darlehen in Höhe von 500 Mio. Euro. Der Ausgleichsfonds muss dieses Darlehen in den Jahren 2029 bis 2033 in jährlichen Teilbeträgen in Höhe von jeweils 100 Mio. Euro jeweils bis zum 31. Dezember zurückzahlen. Diese Verpflichtung kommt zu der bestehenden Rückzahlungspflicht von ebenfalls 500 Mio. Euro hinzu, die bis zum 31. Dezember 2028 für das hälftige noch nicht zurückgezahlte Darlehen auf Grundlage des Haushaltsgesetz 2022 gilt.
Außerdem verschob der Gesetzgeber den Fälligkeitstermin für die jährliche Direktzahlung des Ausgleichsfonds zur Mitfinanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege vom 30. November auf den 15. Dezember des jeweiligen Festsetzungsjahres. Diese mit dem Gesetz über die Einführung einer bundeseinheitlichen Pflegefachassistenzausbildung verbundene Änderung belastet den Ausgleichsfonds künftig in einem Monat mit in der Regel hohen Einnahmen. In diesem Zeitraum wirken sich die Beiträge aus Jahressonderzahlungen über den Finanzausgleich positiv auf die Liquidität des Ausgleichsfonds aus.
Trotz des neuen Darlehens (also ohne Berücksichtigung der vorgenannten Rückzahlungsverpflichtungen) und der systeminternen Umverteilung von Reserven der Pflegekassen in Höhe von rund 659 Mio. Euro zugunsten des Ausgleichsfonds, erhöhte sich dessen Mittelbestand nur geringfügig. Er stieg von rund 1,029 Mrd. Euro zum Ende des Jahres 2024 auf rund 1,177 Mrd. Euro zum Ende des Jahres 2025.
Zusammen mit dem Mittelbestand der Pflegekassen in Höhe von insgesamt rund 3,957 Mrd. Euro zum Ende des Jahres 2025 (- 3,74 Prozent) betrug die Liquiditätsreserve der Sozialen Pflegeversicherung rund 5,134 Mrd. Euro (- 0,1 Prozent gegenüber dem Vorjahr). Das entspricht etwa 78 Prozent einer Monatsausgabe der Pflegekassen, die nach den Haushaltsplänen der Träger für das Jahr 2026 durchschnittlich mit 6,591 Mrd. Euro erwartet wird.
Hinter diesem Befund steht ein Jahresergebnis der Pflegeversicherung für das Jahr 2025 mit einem Defizit von rund 5 Mio. Euro (Vorjahr: Defizit von 1,554 Mrd. Euro). Die Leistungsausgaben der Pflegekassen stiegen um 11,33 Prozent gegenüber dem Vorjahr auf rund 70,149 Mrd. Euro. Diese Leistungen waren durch das Pflegeunterstützungs- und Entlastungsgesetz (PUEG) ab 2024 teilweise ausgeweitet worden und wurden zum 1. Januar 2025 regelhaft dynamisiert. Gleichzeitig erhöhten sich die Beitragseinnahmen der Pflegekassen auf rund 57,269 Mrd. Euro (+ 10,66 Prozent). Die Beitragseinnahmen des Ausgleichsfonds stiegen auf rund 15,185 Mrd. Euro (+ 11,48 Prozent).
Der Ausgleichsfonds erzielte im Jahr 2025 Zinserträge von rund 20,97 Mio. Euro ohne Rechnungsabgrenzung beziehungsweise 21,46 Mio. Euro mit Rechnungsabgrenzung.
(Abb. Liquiditätsreserve der SPV einschließlich liquider Mittel aus den Darlehen des Bundes)
Bereits im Jahr 2025 zeichnete sich ab, dass die Rückzahlungslasten des Ausgleichsfonds für die Pflegeversicherung weiter steigen werden. Auf Grundlage des Haushaltsgesetzes 2026 vom 22. Dezember 2025 erhält der Ausgleichsfonds im Jahr 2026 vom Bund ein weiteres zinsloses Darlehen von bis zu 3,2 Mrd. Euro, das in vier gleichen Teilbeträgen zu Beginn eines Quartals ausgezahlt wird. Für die Rückzahlung gelten dieselben Modalitäten wie für das Darlehen nach dem Haushaltsgesetz 2025.
Finanzausgleich
Das BAS überwies im Jahr 2025 rund 26,870 Mrd. Euro aus dem Ausgleichsfonds an Pflegekassen, denen weniger Mittel zur Verfügung standen, als sie gesetzlich an Betriebsmitteln und Rücklagen vorhalten müssen. Gegenüber dem Jahr 2024 entspricht dies einer Erhöhung von 15,8 Prozent.
Die monatlichen Auszahlungen beliefen sich 2025 auf rund 2,239 Mrd. Euro (Vorjahr: 1,933 Mrd.). Den Auszahlungen aus dem Ausgleichsfonds standen Einzahlungen von Pflegekassen gegenüber, deren vorhandene Mittel über dem vorgesehenen Soll lagen. Diese Pflegekassen zahlten monatlich durchschnittlich rund 965 Mio. Euro in den Ausgleichsfonds. Insgesamt beliefen sich diese Zahlungen auf rund 11,577 Mrd. Euro (+ 9,95 Prozent gegenüber dem Vorjahr).
Dieser Liquiditätsausgleich ist notwendig, weil die Pflegekassen aufgrund unterschiedlicher Versichertenstrukturen verschieden hohe Einnahmen erzielen und unterschiedlich hohe Ausgaben haben. Gleichzeitig gilt ein bundeseinheitlicher Beitragssatz von 3,6 Prozent der beitragspflichtigen Einnahmen (2025), ergänzt durch Zuschläge für Versicherte ohne Kinder sowie Differenzierungen nach der Zahl der Kinder. Grundlage des Liquiditätsausgleichs ist das Prinzip, dass alle Pflegekassen die Leistungsaufwendungen und Verwaltungskosten gemeinsam tragen – im Verhältnis zu ihren Beitragseinnahmen.
Pflegevorsorgefonds
Aus dem Ausgleichsfonds flossen im Jahr 2025 insgesamt 700 Mio. Euro in den Pflegevorsorgefonds. Eingerichtet hat ihn der Gesetzgeber, um die Beitragsentwicklung in der Sozialen Pflegeversicherung langfristig zu stabilisieren.
Nach dem Haushaltsfinanzierungsgesetz 2023 werden noch bis einschließlich 2027 jährlich pauschal 700 Mio. Euro an den Pflegevorsorgefonds. Damit setzt der Gesetzgeber die ursprüngliche Regel vorübergehend aus. Bis zum Jahr 2023 - und wieder ab dem Jahr 2028 - richtet sich der Betrag nämlich nach den Einnahmen der Sozialen Pflegeversicherung: Dann fließen jeweils 0,1 Prozent der beitragspflichtigen Einnahmen des Vorjahres in den Pflegevorsorgefonds.
Seit dem Jahr 2015 bis Ende des Jahres 2025 wurden dem Pflegevorsorgefonds insgesamt rund 14,478 Mrd. Euro zugeführt. Die Bundesbank verwaltet dieses Sondervermögen. Sein Portfolio hatte am 31. Dezember 2025 einen Marktwert von rund 16,239 Mrd. Euro. In gerichtlichen Verfahren vertritt das BAS den Pflegevorsorgefonds.
Förderungen und Finanzierungen in der Sozialen Pflegeversicherung
Einsatz von Förder- und Finanzierungsmitteln
Im Jahr 2025 zahlte der Ausgleichsfonds rund 55,1 Mio. Euro für Fördermaßnahmen, Vorhaben und besondere Einrichtungen aus. Das entspricht einem Anstieg von gut 26,6 Prozent gegenüber dem Vorjahr. Zu den geförderten Einrichtungen gehören unter anderem die Forschungsstelle beim GKV-Spitzenverband, die Geschäftsstelle des Qualitätsschusses Pflege, das Kompetenzzentrum Digitalisierung und Pflege, die Datenauswertungsstelle sowie die Geschäftsstelle Tarifliche Entlohnung in der Langzeitpflege. Sie befassen sich vor allem damit, Versorgungsstrukturen weiterzuentwickeln und die Qualität in der Pflege zu stärken.
Schwerpunkte der Leistungsverwaltung (ohne Pflegeausbildung) lagen in der Förderung von Angeboten zur Unterstützung im Alltag sowie von Ehrenamt und Selbsthilfe (24,8 Mio. Euro), bei Modellvorhaben zur Erprobung neuer Versorgungskonzepte und Versorgungsstrukturen (7,8 Mio. Euro) sowie bei der Förderung der strukturierten Zusammenarbeit in regionalen Netzwerken (4,5 Mio. Euro).
Für Modellvorhaben des GKV-Spitzenverbandes stellte der Ausgleichsfonds insgesamt 7,2 Mio. Euro bereit. Das BAS und der GKV-Spitzenverband schlossen dazu im Juni 2025 eine Generalvereinbarung über das Verfahren zur Auszahlung der Mittel aus dem Ausgleichsfonds. Sie gilt für alle Vorhaben und Maßnahmen mit mehreren Fördertatbeständen, die der GKV-Spitzenverband unterstützt, einschließlich der von ihm vergebenen Aufträge.
Eine weitere Vereinbarung schlossen das BAS, der GKV-Spitzenverband und der Verband der Privaten Krankenversicherung zu Beginn des Jahres 2025. Sie regelt das Verfahren für gemeinsame Modellvorhaben zu Unterstützungsmaßnahmen und -strukturen vor Ort und im Quartier (einschließlich ihrer wissenschaftlichen Begleitung) sowie die Zahlung und Abrechnung des Finanzierungsanteils der privaten Versicherungsunternehmen.
Grundlage der Auszahlungen im Jahr 2025 waren 3.683 elektronische Mittelabrufe, die über das "EMA-Portal" beim BAS eingingen. Das BAS prüft diese Abrufe formal, bevor es die Mittel auszahlt. Gegenüber dem Vorjahr (3.300 Mittelabrufe) stieg die Zahl weiter an. Rund 42 Prozent aller Mittelabrufe kamen aus Baden-Württemberg.
Die Förderverfahren unterscheiden sich zwischen den Bundesländern teils deutlich. Vor diesem Hintergrund initiierte und organisierte das BAS eine Fördergeldkonferenz. Ziel war es, die Zusammenarbeit bei der Verwaltung der Fördermittel zu verbessern. Die Ergebnisse dieser Konferenz können in die Festlegungen einfließen, die der GKV-Spitzenverband auf Grundlage des Gesetzes zur Befugniserweiterung und Entbürokratisierung in der Pflege demnächst erlässt, um die Förderung abzuwickeln. Dazu gehören insbesondere Regelungen zur Erteilung der Förderzusagen, zur Aufhebung von Förderentscheidungen und zur Rückforderung von Fördermitteln zugunsten des Ausgleichsfonds. Diese Festlegungen trifft der GKV-Spitzenverband nachdem er sich mit dem BAS abgestimmt hat.
Mitfinanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege
Seit 2020 beteiligt sich die Pflegeversicherung an den Kosten der beruflichen Pflegeausbildung nach dem Pflegeberufegesetz (PflBG). Seit 2024 umfasst dies auch die hochschulische Pflegeausbildung. Aus dem Ausgleichsfonds zahlt die soziale Pflegeversicherung 3,6 Prozent des gesamten Finanzierungsbedarfs an die auf Landesebene eingerichteten Ausbildungs- beziehungsweise Ausgleichsfonds. Die private Pflege-Pflichtversicherung erstattet der sozialen Pflegeversicherung zehn Prozent dieser Zahlungen.
Im Jahr 2025 überwies der Ausgleichsfonds insgesamt 220,03 Mio. Euro an die Ausbildungsfonds der Länder. Der bis zum 15. Dezember 2025 ausgezahlte Betrag lag damit um 7,26 Prozent über dem Vorjahreswert von 205,14 Mio. Euro.
Die Gesamtsumme beruht auf den Mittelabrufen aus 15 Bundesländern. In einem Fall konnte das BAS im Jahr 2025 noch keine Auszahlung vornehmen, da die erbetenen Angaben nicht rechtzeitig übermittelt wurden.
Beteiligungsmanagement
Die Verwaltung des Ausgleichsfonds rechnet auch Finanzierungsanteile ab und zieht Beiträge ein, die gesetzliche Krankenkassen und die private Pflege-Pflichtversicherung zugunsten der Sozialen Pflegeversicherung zahlen müssen. Für die gesetzliche Krankenversicherung übernimmt der GKV-Spitzenverband diese Aufgabe, für die Pflege-Pflichtversicherung der Verband der privaten Krankenversicherung e.V.. Mit beiden Verbänden hat das BAS mehrere Vereinbarungen zur Finanzierung geschlossen. Die Verbände erheben die Mittel in der Regel über Umlagen bei ihren Mitgliedskassen beziehungsweise -unternehmen.
Die GKV beteiligte sich im Jahr 2025 erneut mit 640 Mio. Euro an den Kosten der medizinischen Behandlungspflege in vollstationären Pflegeeinrichtungen. Darüber hinaus erhielt der Ausgleichsfonds im Abrechnungszeitraum 2025 weitere Einnahmen aus der Abrechnung pandemiebedingter Kosten. Diese betrafen Erstattungen für Mehraufwendungen und Mindereinnahmen ambulanter Pflegeeinrichtungen und stationärer Hospize sowie anteilige Testkosten. Insgesamt beliefen sich diese Einnahmen auf 1,64 Mio. Euro.
Auch die private Pflege-Pflichtversicherung übernahm Anteile an den Kosten zum Schutz der pflegerischen Infrastruktur während der Pandemie. Zudem beteiligte sie sich an der Förderung der Pflegeausbildung. Je nach Fördertatbestand betrug ihr Anteil sieben oder zehn Prozent. Für den Abrechnungszeitraum 2025 ergab sich daraus ein Gesamtbetrag von 71,28 Mio. Euro.